得益于中国经济的快速发展及个人保险业务的迅速普及，中国保险行业发展迅速。伴随行业的迅速发展，保险销售误导、销售扰民、理赔难等问题突出，引发舆论高度关注。究其原因，一方面是因为保险机构在销售、理赔环节没能落实依法合规经营的要求； 一方面是因为社会公众对保险条款的认识水平与保险条款本身的复杂程度不匹配。
为解决社会问题，中国保监会强化对保险消费者的保护。以保监会成立保险消费者权益保护局为标志，中国逐步将零散的保险消费者权益保护的规则制度化、系统化、体系化。在国务院法制办近期向社会发布的《保险法》修改征询意见稿中，也计划在保险法律层面落实“保险消费者”的保护。如何将保险消费者权益保护纳入到法律框架内，是目前行业和理论界普遍关心的问题。
一、中国保险消费者权益保护的现状
中国保监会历来关注保险消费者的权益保护问题。在2001年12月，保监会在《关于购买人身保险新型产品有关注意事项的公告》中，首次在保险行业中提及 “消费者”概念，明确“为保护广大消费者的合法权益，规范保险公司信息披露行为……”2008年12月，保监会印发《加强保险消费者教育工作方案》，正式提出“保险消费者”概念。2011年10月，保监会正式成立保险消费者权益保护局，在保险消费者权益保护道路上迈出重要的一步。2012年，保监会在全国保险监管会议上提出“保护消费者权益”的核心监管理念。之后，保监会先后出台《保险消费者投诉处理管理办法》、《保险小额理赔服务指引（施行）》，进一步强化保险消费者的权益保护工作。
近年来，中国保险消费者的权益保护水平不断提升。根据《中国保险消费者权益保护报告（2015）》显示，在加强保险消费者权益保护工作顶层设计和完善监管制度体系方面，保监会形成了包括规范顺畅的投诉处理、低成本的纠纷调处、及时充分的信息披露、形式多样的宣传教育、监管与自律并举的惩戒约束和多方协同的外部联动机制在内的保险消费者权益保护工作机制。在具体工作中，保监会大力治理人身保险销售误导和车险理赔难问题；构建“信、访、电、网”四位一体保险消费者投诉维权渠道、建立健全多元化矛盾纠纷解决机制；搭建多方参与的保险公众教育工作格局和保险知识普及和公众教育渠道；严格产品审查、加强现场检查、打击保险欺诈和非法集资；及时主动公开保险公司经营和保险监管中涉及消费者权益的相关信息、加强保险消费风险提示、为保险消费者做出理性消费选择提供信息支持的监管实践；以行业信用体系建设带动诚信建设、严格推进依法行政、大力培育宣传行业诚信文化、多错并举治理行业失信行为。目前，中国保险行业基本上形成了保险消费者保护的常态化意识，将保护保险消费者的合法权益作为行业发展之根本。
二、中国保险消费者权益保护需要厘清的理论问题
提及保险消费者的保护，首先应当对“保险消费者”的范围进行界定，从根本上理清保险消费者保护的理论问题。明确调整范围，不仅有助于正确划分消费者权益保护法与其他法律的界限，更有助于人民法院、行政机构和市场主体在实践中正确的适用法律。目前，中国保险业在开展保险消费者权益保护工作时，将“投保人、被保险人及受益人”与“保险消费者”混同使用。在《保险法》修改过程中，保监会、国务院法制办在不同时期发布的征求意见稿中，也将“保险消费者”等同于“投保人、被保险人和受益人”，“投保人、被保险人和受益人”包括“自然人、法人和其他组织”，引发行业热议。
（一）“投保人、被保险人和受益人”与“消费者”权益保护的区别
从权益保护角度来看，“投保人、被保险人及受益人”与“消费者”均是法律给予特定保护的群体，以调整或者保护其在经济行为中的弱势地位。但从权利来源基础及保护目的来看，“投保人、被保险人及受益人”与“消费者” 的权益保护有较大的区别。
对“投保人、被保险人及受益人”的保护是基于《保险法》的规定。保险关系是一种风险的转移，在复杂的风险管理过程中缔约主体间存在较大的信息不对称，往往保险人具有较大的缔约优势，因此《保险法》设计了对投保人、被保险人及受益人的保护机制，例如保险人的明确说明义务、不得随意解除合同义务、足额支付赔款义务等。但投保人、被保险人及受益人在享受上述保护机制时，也需要履行如实告知义务、出险及时通知义务等，实际上体现了《保险法》诚实信用原则的要求，意图在于保险主体的利益平衡。因此，自然人、法人和其他组织作为投保人、被保险人及受益人时，均受到《保险法》的保护。
对于“消费者”的保护是基于《消费者权益保护法》的规定。保护“经济上的弱者”是消费者权益保护法的立法初衷，法律赋予了消费者九项权利、更是明确了经营者需要承担的一系列义务及法律责任。这不仅能够调整或者改善消费者在缔约时的弱势地位，更能够提升合同履行过程中对消费者权利保护的力度。《消费者权益保护法》直接明确消费者应当是个人，而个人之外的单位从谈判地位、经济力量等方面讲不是弱者，可以基于其他法律充分主张权利。从域外立法制度来看，英国作为现代保险的发源地，是早提出保护保险消费者权益的，在其颁布的《消费者保险法》中指出，“保险消费者”指的是为了非交易、商业、职业目的，签署保险合同的个人；在我国香港地区，根据香港保险业联会颁布的《承保商专业准则》，保险公司应当对以个人消费目的购买保险的个人实施特别的保护机制。
（二）保险消费者概念界定的必要性
将“投保人、被保险人及受益人”与“保险消费者”混淆使用，是理论界及实务界需要尽快解决的重要问题。通过比较“投保人、被保险人及受益人”与“消费者” 权利保护的基础和目的，可以看出，在《保险法》基础上（纵向）“投保人、被保险人及受益人”的权益保护，与《消费者权益保护法》基础上（横向）“消费者” 的权益保护有较大的交叉关系，但并非是一致的概念。消费者权益保护法调整范围的原则之一，就是有利于划分消费者权益保护与其他法律的界限。概念的混淆使用，将导致以《保险法》为主导的行业法与《消费者权益保护法》为主导的消费者保护特别法之间的概念不匹配、制度不衔接的问题，导致法律适用的冲突问题。目前，中国保险行业在开展保险消费者权益保护工作时，并未对概念进行界定和区分，实际上将保险消费者的概念等同于所有投保人、被保险人及受益人的概念，这与《消费者权益保护法》区分对待消费者、有利于强化对消费者权益保护的目的并不相符。
在保险行业中，大量存在的投保人、被保险人及受益人并非自然人，或者虽是自然人但并非为生活消费目的安排保险的行为，情形复杂、形式多样。如果在保险行业发展中，对“保险消费者”的概念不加以区分，极易导致保险机构在产品开发、销售宣传、服务安排等与保险消费者利益切实相关的业务中，无法给予真正的“保险消费者”更为有利的保护。保险机构在面临更具备优势地位的机构主体时，易处于被动地位，最终将极大程度阻碍保险机构的创新发展，最终导致需要得到保护的 “保险消费者”并未获得充分保障。
（三）保险消费者的界定
回溯国内立法进程，较早明确提出“消费者”概念及权益保护机制的是1993年颁布的《消费者权益保护法》，并在2013年完成修订。在修订过程中，专家学者对于何为“消费者”进行了研究和辩论，但最终在《消费者权益保护法》中明确“消费者”应当仅限于“个人”，且为“生活消费需要”购买、使用或者接受服务。同时，《消费者权益保护法》第二十八条首次提及“金融消费者”保护的有关规定，指出“……提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息”。因此，对于“保险消费者”的界定，应当遵循《消费者权益保护法》的规定，限定在个人为生活消费需要购买、使用或者接受保险服务。对比银行消费者的界定，2013年8月30 日，中国银监会印发《银行业消费者权益保护工作指引》，第三条明确，“指引所称银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人”，即银行业消费者为自然人，与《消费者权益保护法》的规定相符的。
三、中国保险消费者保护制度构建的建议
根据《消费者权益保护法》第十六条的规定，经营者向消费者提供商品或者服务，应当依照本法和其他有关法律、法规的规定履行义务。因此，《消费者权益保护法》作为消费者权益保护的基本性质，对于保险消费者的保护与《保险法》对于保险消费者的保护并不冲突。对于中国保险消费者保护制度的构建，需要关注以下几个方面：
（一）将保险消费者保护制度与《消费者权益保护法》衔接
对于“保险消费者”这个基础概念性问题，如果原则不清晰，也很难从源头上维护保险消费者的权益。建议借鉴英国和我国香港地区等地的制度安排，在后续保险消费者保护制度构建时，将保险消费者保护与《消费者权益保护法》相互衔接，将《消费者权益保护法》作为保险消费者保护的基本法。
（二）科学界定保险消费者的范围
保险合同和保险条款对于一般人来说太过于复杂，一般人充分、理解保险合同和保险条款存在一定的难度，所以法律对于缔约弱势地位的保护就显得尤为必要。《消费者权益保护法》保障的就是提升自然人的缔约能力，并保证在这种情况下缔结的合约得到有效执行。从这个角度来看，在保险消费者的界定中，“投保人”、“被保险人”均应当为自然人。根据《消费者权益保护法》的规定，“生活消费”成为获得消费者权益保护的基础。但因为金融消费行为与生活消费行为之间错综复杂的关系，导致界定某个保险合同的缔结是否是为了“生活消费”目的非常困难。对于该问题，应当随着社会经济的发展而保持开放的态度，人民的生活消费目的显然不再局限在吃穿住用行，而越发关注风险管理、财富保值增值、教育养老、家族财富传递等方面，各类型的产品也层出不穷，难以罗列。因此，建议采取负面清单方案，对于不符合“生活消费”的投保行为，明确不符合保险消费者保护的范畴。值得借鉴的便是英国的制度安排，将个人与“交易、商业或者执业”相关的保险安排，排除在保险消费者保护的范畴。
（三）构成科学的保险消费者保障机制
综合中国消费者权益保护制度建设实际，在立法方面，条件成熟的情况下，可以评估法律、行政法律及部门规章的多层级立法安排，在《消费者权益保护法》确定的框架及原则内，在《保险法》中明确“保险消费者”保障的范围、原则等内容，并通过行政法规或者部门规章方式进行更为详细、充分的立法保障；在监管及权益保护执法角度，可以借鉴英国、我国香港地区等地经验，拓宽争议解决的方式，提供给保险消费者除了投诉、诉讼之外，更为便捷、有效的解决方案；在产品及服务供给方面，监管机构应当倡导保险机构提供个性化的服务，区分保险消费者与非保险消费者业务，在产品开发、投保承保、客户关系、理赔服务等方面，实现更符合。
